30 років Будапештського меморандуму: Зрада чи безцінний урок? Новий початок?

Можливості для збереження ядерної зброї в Україні були відсутні. Причини цього явища не обмежуються лише зовнішніми факторами, такими як тиск з боку США та Росії, але також мають глибоке коріння в внутрішніх аспектах. І таких причин є чимало...

На початку 90-х років Україна не мала жодних можливостей для збереження ядерного арсеналу - ні з технічної, ні з фінансової, ні з політичної точок зору. Крім того, країна не мала альтернативи Будапештському меморандуму, підписаному рівно 30 років тому - 5 грудня 1994 року. Про це розповіли Укрінформу колишній міністр закордонних справ, керівник Центру дослідження Росії Володимир Огризко та політик і дипломат Роман Безсмертний.

Втім, якщо в питанні "безальтернативності" наші співрозмовники одностайні, то в питанні, чим насправді є цей документ і який досвід усім нам, українцям, подарував - їхні думки дещо розходяться.

Володимир Станіславович більше схиляється до того, що цей документ - лише клаптик паперу, який приніс Україні гіркий досвід. І що створення потужних збройних сил та членство країни у НАТО (та ЄС) - це єдиний рецепт, який здатний забезпечити нашій країні безпеку в сучасному світі. Власне, про це остання заява нашого МЗС: "Маючи за плечима досвід "Будапешта", ми не пристанемо на жодні альтернативи, сурогати чи замінники повноправного членства України в НАТО".

Роман Петрович підкреслює, що "Будапешт" залишається значущим міжнародно-правовим актом навіть у сучасних умовах. Його формулювання не відрізняється від інших документів аналогічного рівня. Однак існує важливий момент: на відміну від багатьох інших угод, в "Будапешті" відсутні чітко визначені механізми для реалізації. "Жоден документ, навіть якщо він ідеально оформлений з юридичної точки зору, не може діяти без реальних механізмів втілення. В даному випадку, це не стільки провина США, Великої Британії та інших держав-підписантів, скільки наша власна," – зазначає Безсмертний.

На той момент не існувало іншого вибору, окрім як підписати.

"Коли ухвалювалося рішення про приєднання України до Будапештського меморандуму, ситуація була вельми складною та багатогранною", - зазначає Володимир Огризко в коментарі для агентства.

По-перше, у колективній пам'яті людей досі жила свіжість травми, завданої Чорнобильською катастрофою.

"Радіаційна небезпека, залишені безлюдними міста та зруйновані долі - все це стало спільним шоком для суспільства. У таких обставинах будь-яка згадка про "ядерну" загрозу породжувала прагнення звільнитися від неї. Якби в той час провели соціологічне опитування, більшість українців, напевно, підтримали б концепцію відмови від ядерної зброї," - вважає він.

По-друге, економічна криза, що розпочалася на початку 1990-х, мала руйнівні наслідки.

"Сьогодні ми чуємо, що інфляція на рівні 10% є серйозною проблемою. Але в ті часи вона сягала астрономічних 10 000%. Україна опинилася на краю економічної катастрофи, і їй було вкрай важко одночасно боротися з внутрішніми викликами та зовнішнім тиском, який ставав все більш очевидним. Росія, використовуючи або корупційні схеми, або нездатність наших тодішніх лідерів захищати національні інтереси, нав'язала Україні величезні борги за газ. У той же час, Сполучені Штати та інші західні держави продовжували вірити у те, що Росія є позитивною силою, майбутньою демократією, яка обіцяла, що більше не буде війн і поведінка її буде мирною та неагресивною," - підкреслив дипломат.

Захід вважав, що Росія має потенціал стати демократичною державою та надійним партнером, в той час як щодо України, Білорусі та Казахстану існували сумніви та недовіра.

"На Заході вважали, що загроза може йти від України, Білорусі і Казахстану, де невідомо хто при владі. А з Москвою Єльцина все складалося начебто зовсім непогано. І тому короткозорі, абсолютно неадекватні рішення були прийняті американськими високопосадовцями стосовно того, що треба тиснути на ці три країни, в першу чергу на Україну, тому що в нас був найбільший цей потенціал, щоб у подальшому передати його Росії. Не знищити, не ліквідувати, як такий, а просто передати своєму наступному партнеру. Можливо, у Вашингтоні думали, що вони з Росією керуватимуть світом. Росія, звичайно, у ролі другорядного партнера, бо на той час економічно вона була ще в гіршому становищі, ніж Україна. Але десь отак американці розраховували. Тому з боку США і з боку Росії тиск був однаковий", - розповідає Огризко.

Третій аспект стосується технологічної складової.

"Як мені казали люди, що мали безпосереднє до цього відношення, управляти стратегічними ядерними озброєннями на той момент ми не мали жодної можливості, бо центри управління знаходилися не на території України. Тобто ракети стояли у нас, вони потребували регламентних робіт і відповідного технічного супроводу. Так, воно у нас частково було, частково не було. Також розповідали, що були випадки, коли ситуація на пускових установках ставала критичною, і наслідки могли бути непередбачуваними. Для суспільства, травмованого Чорнобилем, це асоціювалося з потенційною катастрофою подібного масштабу, - каже ексміністр закордонних справ України. - Що стосується тактичної ядерної зброї, то її оперативно вивезли до Росії. На думку багатьох експертів, це стало можливим через слабкість і некомпетентність тодішнього військового й політичного керівництва України. Таким чином, рішення відмовитися від стратегічної ядерної зброї було зумовлене не лише міжнародним тиском, а й об'єктивними технічними й безпековими чинниками".

Однак існувала можливість обрати інший підхід — пов'язати процес виведення ядерних ракет із конкретними гарантіями.

Не з документами, а з реальними угодами, де було б чітко зазначено, що і як має бути зроблено в разі необхідності. Натомість обмежилися простим папірцем. Чому ж його не винесли на голосування? Бо заявили, що це займе багато часу — поки парламенти зберуться, поки розглянуть питання — це довга процедура, можуть виникнути зайві запитання... Тож вирішили, що краще зупинитися на вже існуючому, адже президенти та прем'єри підписують ці документи, і, мовляв, це просто жарт, а отже, цінність такого підпису не менша, ніж офіційна ратифікація в парламентах, — пригадує Огризко. — Ось так нашу владу і купили. До того ж, якщо я не помиляюся, була виплачена компенсація в розмірі 800-900 мільйонів доларів. На той момент це була значна сума. Але коли фахівці підрахували, скільки урану було в ракетах, переданих Росії, то вартість зросла до приблизно 60 мільярдів доларів. Тобто нас фактично обманули. Але що можна було зробити, якщо тоді у нас не було ані досвіду, ані можливостей протистояти такій ситуації. Це був закономірний етап нашої економічної вразливості, політичної непідготовленості та тиску з боку США і Росії.

Таким чином, у той час не існувало альтернативи?

Чи була б можливість обговорювати вступ до НАТО в той період? Думаю, що це малоймовірно. У той час навіть центральноєвропейські держави не надто акцентували на цьому увагу. Хоча в 1996 році ми уклали угоду про особливе партнерство з НАТО, питання про альянс обговорювалося лише в загальному контексті.

Чи можна було зробити цей документ кращим? Безумовно. Але, знову ж таки, мабуть не хотіли йти на загострення ні зі США, ні з Росією. І знову ж - тоді панувала загальна думка, що РФ прямуватиме до демократії. А як собі уявити, що якась демократична країна може напасти на іншу демократичну країну, особливо на ту, з якою раніше були разом, з якою є "братніми народами"? Тож вся ця комбінація і дала такий результат", - підсумував Володимир Огризко.

Роман Безсмертний висловлює думку, що зважаючи на складну внутрішню ситуацію в Україні та глобальні виклики, підписання Будапештського меморандуму стало найкращим можливим рішенням. Варто зазначити, що цей документ не був укладений за один день; йому передували численні події та обговорення. Наш співрозмовник також підкреслив, що принцип без'ядерного статусу був закріплений у Декларації про державний суверенітет, ухваленій Верховною Радою тодішньої УРСР 16 липня 1990 року.

"Цю Декларацію слід сприймати серйозно, адже вона є зобов'язуючим документом, а не просто маніфестом", - підкреслює Безсмертний.

Обіцянка без'ядерності мала колосальне значення для досягнення незалежності. Тобто саме відмова від ядерної зброї сприймалася як квиток України до міжнародного визнання її державності.

"Зобов'язання щодо без'ядерного статусу були підтверджені під час ухвалення рішення про проголошення незалежності 24 серпня 1991 року. Україна проявила себе як цілком передбачуваний учасник міжнародної спільноти, дотримуючись зобов'язань, що стосуються як континентальної, так і глобальної безпеки", - зазначив політик.

Роман Безсмертний нагадує про ще один епізод - візит президента США Джорджа Буша-старшого до Києва, який відбувся за три тижні до проголошення незалежності України.

Багато людей сприймають візит Буша-старшого та його знаменитий "чікен-спіч" як важливий момент у формуванні незалежності України. Проте це не зовсім так. Буш приїхав з почуттям тривоги, і на те були суттєві причини. Після розпаду Радянського Союзу світ опинився в пошуках відповідей на запитання про майбутнє глобальної безпеки, особливо в контексті ядерної загрози. Як зазначає експерт, це стало найважливішим питанням для створення системи міжнародної, континентальної та регіональної безпеки. Чому ж Буш відчував страх? Бо був свідомий, що на території України є 4883 ядерні боєголовки, з яких половина розміщена на стратегічних ракетах. Таким чином, його занепокоєння, яке було видно в його словах і погляді, не могло не вплинути на подальший розвиток подій.

Далі відбувся Всеукраїнський референдум і перші президентські вибори в Україні, на яких перемогу здобув Леонід Кравчук. За його керівництва країна не поспішала вступати до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, що призвело до фактичної міжнародної ізоляції України.

Варто згадати, що в той час президент США Білл Клінтон ухилився від візиту до України під час свого турне Росією та Білоруссю. У січні 1994 року він лише зробив коротку зупинку в аеропорту "Бориспіль", де провів бесіду з Леонідом Кравчуком, але до самого Києва так і не завітав. Цей вчинок став очевидним сигналом, враховуючи тодішні розмови про міжнародну ізоляцію молодої та ще вразливої держави.

"Відбулися вибори Президента, потім - вибори до Верховної Ради. Одні політики пішли, інші прийшли. Розпочалися дискусії, - розповідає Безсмертний. - Але які дискусії могли бути, коли, по-перше, є Декларація про державний суверенітет, де міститься положення про без'ядерний статус, є рішення про проголошення незалежності, в якому це положення було підтверджене, по-друге, Україна стала частиною міжнародного співтовариства. То що - стоп-машина, відкочуємо все назад? Це б виглядало, що ми несерйозні люди. Але машина таки поїхала, відбувалися зустрічі, переговори..."

14 січня 1994 року президенти України, США і Росії — Леонід Кравчук, Білл Клінтон і Борис Єльцин — оголосили про Тристоронню угоду, в якій зазначалося, що "всі ядерні боєзаряди будуть переведені з України до Росії з метою їх подальшого розукомплектування у найкоротші терміни". Ця важлива зустріч відбулася в Кремлі. Пізніше, 5 грудня того ж року, лідери знову зібралися, цього разу в Будапешті, де підписали меморандум. До Клінтона і Єльцина приєднався прем'єр-міністр Великої Британії, а Україну представляв не Кравчук, а його наступник Леонід Кучма, який був обраний у липні 1994 року.

"Ще раз кажу, що політична і безпекова ситуація тоді була такою, що альтернативи не було", - додав наш співрозмовник.

Україна, нагадаємо, не могла в повному обсязі ні обслуговувати, ні використовувати ядерну зброю.

"Її присутність на території України в умовах фактичного виведення військових, зокрема тих підрозділів, що забезпечували обслуговування, несла величезні ризики. Я розумію аргументи, які тоді обґрунтовували у Вашингтоні, Лондоні, Парижі та Пекіні, зокрема щодо необхідності виведення ядерних озброєнь з України. Подальші політичні події в Україні лише підтвердять правильність таких позицій. Тут спостерігається коливання політичного курсу та проблеми, що виникли в економічній моделі — все це могло призвести до будь-яких наслідків, зокрема до захоплення подібних об'єктів невідомими особами", — зазначив Роман Безсмертний.

ОШИБКИ, БЕЗЦІННИЙ ДОСВІД І НЕРЕАЛІЗОВАНІ МОЖЛИВОСТІ МЕМОРАНДУМУ

За словами Володимира Огризка, тим, хто працював над "Будапештом", часто ставлять у провину використання в англомовному тексті терміна "security assurances", що можна перекласти як "безпекові запевнення", який є менш сильним за "security guarantees" ("безпекові гарантії"). Проте, в україномовній та російськомовній версіях Меморандуму вживається саме термін "гарантії безпеки"/"гарантии безопасности".

У англійському тексті вказано слово "assurances", однак, відкривши англійський словник, можна помітити, що терміни "assurances" та "guarantees" є синонімами. Тому в даному випадку мова не йде про семантичні нюанси чи розстановку ком, а скоріше про політичну відповідальність тих, хто поставив свій підпис, - підкреслює дипломат. - Через багато років президент Клінтон висловив жаль з приводу тиску на українців, адже він не міг передбачити, що Росія вчинить так, як вчинила. Однак його наступники виявилися недостатньо рішучими політичними лідерами: вони не лише не адекватно відреагували на агресію, а й ще більше заспокоювали росіян, запевняючи, що вирішать ситуацію з Україною, маючи на увазі події після анексії Криму. Так само, як і нам у той час казали з Вашингтона: "Не робіть жодних дій, ми вирішимо це дипломатично". І ось, до якої дипломатії ми дійшли...

Щодо досвіду, то, як зазначає Огризко, він справді виявився гірким.

"Це плата за політичну наївність і недалекоглядність. Хай там як, але наші тогочасні керівники повинні були мати хоч якісь елементи передбачення. На жаль, таких елементів в їхній позиції не було. Другий висновок полягає в тому, що безпека - це питання номер один для будь-якої держави. Якщо вона забезпечена, тоді можна думати про розвиток, про соціальні стандарти, про культуру, науку тощоі таке інше. Якщо її немає, ми тоді маємо загрозу від диких сусідів".

Третій висновок - у разі, коли ти не отримуєш обіцяних гарантій від своїх партнерів, ти повинен бути вільним від власних зобов'язань.

На мою думку, Україна абсолютно має право заявити, що не має жодних зобов'язань стосовно ядерних озброєнь. Це може бути спершу лише декларація, але, як зазначають експерти, у нас є достатні ресурси для розробки, принаймні, брудної ядерної зброї, яка може виступити як елемент стримування. Незважаючи на те, наскільки непередбачуваним є режим Путіна, усвідомлення того, що вони можуть зіткнутися з відповіддю, навіть у формі такої зброї, стане вагомим стримувальним фактором. Однак для реалізації цього потрібні політична відвага, рішучі дії та усвідомлення важливості національних інтересів, а не сліпе слідування чужим вказівкам.

Іншими словами, дипломат радить слідувати прикладу Ізраїлю, який неодноразово заявляє: "У нас немає ядерної зброї, але в разі необхідності ми готові її використати".

Роман Безсмертний каже, що підписуючи чи приєднуючись до міжнародних документів, необхідно розуміти, що їх ефективність залежить не лише від формулювань, а й від створення конкретних механізмів реалізації. Будапештський меморандум став яскравим прикладом того, як декларації залишаються лише словами, якщо під них не закладені реальні інструменти виконання.

Після підписання меморандуму Україні довелося стикнутися з серйозними труднощами: незважаючи на те, що міжнародні партнери запропонували створення потрібних структур, таких як Комітет державного контролю, ці процеси виявилися затягнутими. Ці органи почали діяти лише в останні місяці президентства Кучми, тобто майже через десять років. Причина цього крилася в небажанні тодішнього українського політичного керівництва активно працювати над реалізацією цих механізмів, - зазначає політик. - Сам по собі документ не є гарантією. Гарантії втілюються в конкретних діях: створення системи протиповітряної оборони, військових баз, механізмів спільного моніторингу та контролю. Натомість Україна покладалася на те, що текст меморандуму, як частина міжнародного права, буде діяти "автоматично". Це виявилося помилковим судженням. Це стало для нас як помилкою, так і цінним уроком.

"Будапешт" написаний такою ж мовою, словами, як написані всі декларації, акти міжнародного і гуманітарного права, права війни... Але на відміну від "Будапешта" їхня цінність ніколи не зменшувалася, бо в них закладені механізми реалізації.

"Якщо брати Будапештський меморандум, то по відношенню до зобов'язань України ці механізми були створені, а от зворотної роботи, яка б передбачала, як ці механізми запустити, створено не було. Уроки, які ми маємо засвоїти: жоден документ, навіть якщо він юридично досконалий, не працює без реальних механізмів реалізації. Домашня робота зі створення таких механізмів - це не лише обов'язок партнерів, а й відповідальність самої держави. Гарантії безпеки - це не просто текст на папері, а конкретні інституції, засоби й ресурси, які працюють на забезпечення цих гарантій", - наголосив Безсмертний.

"Другий момент, - продовжує Роман Безсмертний. - Коли мені розповідають, що цей документ нічого не вартий, то я нагадую: у ньому є посилання, і не одне, на Договір про нерозповсюдження ядерних озброєнь і на статут ООН. Більше того, Будапештський меморандум проголосований Радою Безпеки ООН. Він є частиною норм міжнародного права".

Ось чому, за словами експерта, Україні слід ініціювати зустріч усіх держав-підписантів Будапештського меморандуму та вимагати від них суворого дотримання зобов'язань, передбачених у цьому документі, а також міжнародних правових норм, на які він спирається. Сьогодні Будапештський меморандум має можливість отримати "новий імпульс".

"Ніколи не пізно це зробити. Цей документ немає терміну дії. Ми повинні зібрати й пояснити всім главам держав, які підписалися під ним, що все те, що в ньому зазначено - має для них обов'язковий юридичний характер. І що порушник цього договору, яким є Росія, відповідно набуває статусу "порушника норм міжнародного права", до якого можуть вчинятися дії, які відповідають статуту Організації Об'єднаних Націй. Починаючи з виведення агресора з цієї організації, зокрема з Радбезу ООН".

Відомо, що присутність Росії в Організації Об'єднаних Націй та її участь у Раді безпеки є спірними і вважаються нелегітимними.

"Якщо підписанти почнуть виражати невдоволення, їм слід чітко нагадати, що у 1994 році світ не просто позбавив Україну ядерної зброї, а фактично передав її в руки агресивного бандитського режиму, що стало великою помилкою. Тому в нинішніх умовах необхідно шукати способи, як знищити цей режим, який загрожує світу застосуванням ядерної зброї. Існує кілька варіантів, однак найефективніший з них – це надати Україні максимальну підтримку, реалізуючи міжнародно-правовий документ, відомий як Будапештський меморандум", - підкреслив Роман Безсмертний.