Хто насправді є "диктатором" і чи реально існування одноосібної влади в Європейському Союзі?
Ці мальовничі зображення були опубліковані пресслужбами інститутів Європейського Союзу після оголошення імен нових топ-керівників блоку у червні 2024 року. Урсула фон дер Ляєн, досвідчена очільниця Єврокомісії з Німеччини, залишилася на своїй посаді, тоді як естонка Кая Каллас і португалець Антоніу Кошта, обидва з вагомим політичним досвідом, стали новими обличчями на двох важливих посадах ЄС - керівника зовнішньої політичної служби та голови Європейської ради, де приймаються рішення лідерами всіх країн блоку. Чи можна говорити про злагоджену команду? Чи панує гармонія на вищих рівнях влади?
Півтора року потому не лише завсідники брюссельських політичних кулуарів, а й ширша публіка почали помічати, що насправді стосунки цієї трійці далекі від ідеальних. Яскравим прикладом стала нещодавня публікація Politico про те, що Каллас, за словами офіційних джерел, називає фон дер Ляєн диктаторкою. Оглядачів це не здивувало: про те, що фон дер Ляєн послідовно концентрує владу навколо себе, вони активно попереджали ще під час її попереднього терміну на посаді голови Єврокомісії.
"Я б не використовувала термін "диктатор" без роздумів, і вже точно не в даному контексті, але я розумію, про що йдеться", - зазначила в інтерв'ю DW політолог Центру досліджень європейської політики (CEPS) Софія Руссак. "Каллас вказує на значну концентрацію влади в межах Єврокомісії, і тут вона абсолютно права, якщо врахувати події, які відбувалися в цій інституції в останні роки".
Теоретично, колегія з 27 єврокомісарів, відповідно до кількості країн-членів, діє на основі принципу колегіальності, що означає, що кожен член має право голосу. "Але в реальному житті це вже не так, - зазначає експертка. - Фактично, рішення приймає голова Єврокомісії, а інші зобов'язані їх реалізовувати".
Політолог Ерік Моріс з брюссельського аналітичного Центру європейської політики (EPC) висловився про надмірну централізацію роботи Єврокомісії під керівництвом Урсули фон дер Ляєн: "Усе контролюється її апаратом, всі рішення приймаються в її кабінеті. Концепція колегіальності в Єврокомісії значною мірою ілюзорна". Він зазначив, що серед єврокомісарів стало менше відомих особистостей, і це не випадковість: фон дер Ляєн прагнула, щоб нові члени комісії були менш впливовими і мали менший досвід.
Згідно з установчими документами Європейського Союзу, голова зовнішньої політики зобов’язаний координувати та представляти позицію ЄС, взаємодіючи з країнами блоку та будучи частиною Європейської комісії. "Але у концепції фон дер Ляєн голова зовнішньої політики в першу чергу є віцепрезидентом Європейської комісії, підпорядкованим їй. Ця логіка виявляється спотвореною, і саме це призводить до конфліктів - спочатку з Жозепом Боррелем, а тепер і з Каллас", - зазначає Моріс.
Як відомо, фон дер Ляєн є надзвичайно активною у сфері зовнішньої політики: вона активно подорожує, займається питаннями оборони та торгівлі, фактично беручи на себе функції верховного представника з міжнародних справ. "Оскільки ухвалення рішень у її команді є централізованим, Каллас часто виявляється не в курсі подій, що значно ускладнює виконання тієї дипломатичної ролі, на яку вона могла розраховувати", - зазначає аналітик.
А як же Антоніу Кошта? Обидва фахівці дійшли висновку, що Урсула фон дер Ляєн є більш помітною, активною та впливовою фігурою, ніж президент Європейської ради. Ця відносна слабкість Кошти створює нові можливості для політичної діяльності голови Єврокомісії. В результаті такої особистісної асиметрії виникає структурний дисбаланс між двома ключовими посадами в Європейському Союзі.
Крім того, Моріс зазначає, що на відміну від відкритої конфронтації, яку мав попередник Кошти Шарль Мішель із Урсулою фон дер Ляєн, Кошта "або не може, або просто вирішує не висловлювати свою думку". Це свідчить про те, що відносини фон дер Ляєн з ним є кращими, ніж із Мішелем, однак з інституційної точки зору це може бути прихованою проблемою. Водночас фон дер Ляєн намагається проявляти активність у багатьох питаннях, особливо в області зовнішньої політики та оборони, які не входять до її основних повноважень у рамках Єврокомісії. "Таким чином, вона перевищує свої повноваження та виходить за межі своїх компетенцій", - резюмує політолог.
Усе це ускладнюється кризами, оскільки Європейська комісія має контроль над бюджетом Європейського Союзу. Під час пандемії COVID-19 це стосувалося норм щодо державної підтримки для країн ЄС та Фонду відновлення. У світлі війни в Україні акцент робиться на фінансовій та гуманітарній допомозі, фінансуванні оборонних підприємств і заходах, спрямованих на подолання енергетичної кризи.
"З огляду на те, що фінансування, створення політики та її впровадження в рамках ЄС залежать від експертних знань та адміністративних ресурсів Єврокомісії, ця інституція виступає ключовим гравцем у кризових умовах. Цю центральну роль ще більше підсилюють політичні інтереси лідера Єврокомісії", - підкреслює Ерік Моріс.
Софія Руссак висловлює думку, що централізація в умовах кризи може мати свої переваги: "Розумію, що деякі члени Єврокомісії можуть відчувати розчарування, але я запитала б: як можна ефективно координувати роботу колегії з 27 осіб під час кризових ситуацій, коли необхідні оперативні рішення?" Однак, враховуючи, що кризи можуть переходити із тимчасового характеру в більш тривалий, експертка вважає, що Євросоюз повинен навчитися діяти швидко, зберігаючи при цьому демократичні принципи.
Руссак також високо оцінила рівень впізнаваності Урсули фон дер Ляєн: "Вона значно підвищила стандарти для Європейської комісії. Згідно з опитуванням фонду Бертельсмана, 70% громадян ЄС знають про неї. Це надзвичайно високий результат, якого жоден попередник не досягнув". Що стосується міжнародної політики, то сьогодні лідерка Єврокомісії безперечно вважається найвпливовішою фігурою серед керівників європейських інституцій, додає політолог.
Софія Руссак підкреслює, що централізація управлінських процесів в Європейському Союзі є давно відомим явищем, і "це точно не винахід фон дер Ляєн". За словами експертки, поступове зосередження повноважень у руках голови Європейської комісії пов'язане з масштабним розширенням ЄС: уже у 2004 році, після приєднання десяти нових держав, Жозе Мануел Баррозу змушений був шукати "нові способи для більш ефективного керівництва своєю командою".
"Ця система голосування виникла ще в минулому, проте іноді вона залишається поза увагою під час обговорень, - зазначає експертка з політичних наук. - Жан-Клод Юнкер вніс ще більше змін, запровадивши вертикальну модель управління. Наразі ж Урсула фон дер Ляєн робить ще один, два, а можливо, і три кроки в цьому напрямку."
Саме на тлі помітного посилення централізації влади в Євросоюзі знову пролунали заклики в принципі об'єднати всі лідерські функції в одну посаду. Нещодавно їх озвучив голова найбільшої фракції Європарламенту - Європейської народної партії - Манфред Вебер (Manfred Weber). І хоча його однопартійці на щорічному з'їзді цю ідею не підтримали, вона напевно ще повернеться до порядку денного. Наприклад, її прихильником у свій час був той самий Юнкер - безпосередній попередник фон дер Ляєн.
Ця тема знову набула популярності у 2021 році після "скандалу з диваном" в Анкарі. Тоді непривабливий епізод, коли фон дер Ляєн була змушена сісти на диван, тоді як голова Євроради Шарль Мішель займав крісло поруч із президентом Туреччини, "завоював" увагу користувачів соцмереж по всьому світу. Чи могла це бути лише хитра стратегія Реджепа Таїпа Ердогана, який, напевно, усвідомлював, які непрості стосунки є між амбітною головою Єврокомісії та її колегою?
Деякі експерти вважають, що "Софагейт" став результатом системної проблеми Європейського Союзу — серйозного недоліку його основної структури, яка передбачає існування двох президентів. "Експеримент із двоголовим керівництвом не виправдав себе. Коли два президенти висловлюють однакові думки – це призводить до дублювання. А якщо їхні погляди розходяться – виникає конфлікт," — зазначав у своїй аналітичній статті колишній євродепутат Ендрю Дафф.
Але чи дійсно все так просто? Дійсно, на фоні майже повної відсутності представників Євросоюзу на переговорах щодо миру в Україні та очевидного небажання президента США Дональда Трампа вести діалог із керівництвом блока все частіше виникають пропозиції про необхідність наявності "єдиного голосу" в ЄС. Експерти, з якими спілкувалася DW, вважають, що це могло б стати єдиною перевагою призначення одного лідера для Євросоюзу. Однак, на їхню думку, недоліків такої системи значно більше.
Ерік Моріс вказав на три основні виклики, пов'язані з введенням посади єдиного лідера Євросоюзу. По-перше, питання демократичної легітимності: неясно, яким чином така особа отримуватиме мандат - чи то через загальноєвропейські вибори, чи від Європарламенту, чи від глав держав-членів ЄС. По-друге, існує проблема несумісності функцій та повноважень, оскільки обов’язки президента Єврокомісії, який діє як законодавчий ініціатор, адміністратор програм і гарант угод, суттєво відрізняються від ролі президента Євроради, що веде засідання лідерів держав та формує політичний курс. І нарешті, третя проблема стосується розподілу влади між керівними структурами: об'єднання цих двох ролей могло б або знизити незалежність Єврокомісії, перетворивши її на допоміжний орган для лідерів країн ЄС, або, якщо незалежність буде збережена, призведе до браку легітимності у самих лідерів.
"Отже, навіть якщо подібне злиття відбудеться, це точно не станеться найближчим часом," - підкреслює Моріс. Про малу ймовірність такого розвитку подій згадує і Софія Руссак, хоча варто зазначити, що законодавство Європейського Союзу не забороняє поєднання цих двох функцій.
Навіть якщо така реформа юридично можлива, її реалізація вимагатиме єдиного рішення всіх країн-членів Європейського Союзу, що насправді є складним завданням, зазначає аналітикиня. Вона висловлює думку, що відомі євроскептики, такі як Віктор Орбан і Роберт Фіцо, активно виступатимуть проти змін, які передбачають збільшення повноважень наднаціональних інституцій.
Швидше за все, це не останній прояв опору. "Чимало інших країн-членів, включаючи ті, що не висловлюють критики на адресу ЄС, можуть бути незадоволені зменшенням своїх повноважень", - зазначає експертка. Така ситуація може виникнути, якщо Єврокомісія отримає перевагу над Єврорадою, що призведе до занепокоєння щодо втрати національного впливу. Іншими словами, проблема полягає не лише в юридичних обмеженнях, а й у небажанні європейських урядів поступатися реальною владою.
Постійна усмішка Урсули фон дер Ляєн стала втіленням впевненого лідерства, проте навіть у її присутності зрозуміло, що в Європейському Союзі ще довго не з'явиться єдиний центр влади: його структура підтримує сильні лідерські якості, але не дозволяє одноосібного керівництва.
